IALANA Deutschland – Vereinigung für Friedensrecht

Warum die Nato-Intervention in Libyen Grundlagen des Völkerrechts beschädigt
Von: Reinhard Merkel

Quelle: DIE ZEIT vom 08.09.2011 Nr. 37

Wer sich mit den Prinzipien des internationalen Rechts befasst, steht ratlos vor dem Unisono des öffentlichen Beifalls für die Intervention der Nato in Libyen. Vergangene Woche mischte sich unter die Berichte über die Konferenz in Paris wie beiläufig die Meldung, der Bürgerkrieg habe seit dem Eingreifen des Westens 50.000 Menschenleben gefordert. Auf die Siegeslaune in Paris warf das keinen Schatten. 50.000 Opfer eines Krieges, der allein aus dem Ziel, solche Opfer zu verhindern, seine Legitimation zu beziehen vorgab! Und kein Hauch eines Zweifels daran, dass die Intervention ein glänzender Erfolg und ihre Legitimität schon deshalb fraglos sei. In Wahrheit ist die finstere Bilanz bloß die abschließende Beglaubigung einer Rechtlosigkeit, die den Bombenkrieg von Anfang an begleitet hat.

Selbstverständlich eröffnet erst das Ende der Diktatur die Aussicht auf eine bessere Zukunft Libyens. Aber dafür darf man als Drittstaat keinen Krieg führen. Die Resolution 1973 des UN-Sicherheitsrats vom 17. März, die den Militärschlag autorisierte, ändert hieran nichts. Selbst wenn sich der Rat damit im Rahmen seiner eigenen Pflichten gemäß der Charta der Vereinten Nationen gehalten hätte – was er nicht hat –, nähme die Bedenkenlosigkeit, mit der sich die Intervenienten über die ihnen in der Resolution noch gezogenen Grenzen hinweggesetzt haben, ihrem Gewaltakt jede Rechtfertigung. Und der mit ihm verbundenen Preisgabe Zehntausender Menschenleben erst recht.

Damit kommt eine Anschlussfrage in den Blick: die nach den Folgen für die Zukunft des Völkerrechts.

Die Intervention der Nato hat die Norm, die sie als Grundlage reklamierte und die seit Jahren unter dem Titel Responsibility to Protect firmiert, nicht etwa bestärkt und, wie es eine Zeitungsphrase will, »mit Zähnen versehen«, sondern schwer beschädigt. In anderen Weltgegenden als denen der Nato nährt das einen lange schwelenden Verdacht: Das Völkerrecht von Krieg und Frieden entwickle sich zu einem neuartigen Typus hegemonialen Rechts, das über den Sicherheitsrat eine leere Form von Legalität für die eigenen, von keinem Rechtsprinzip gedeckten Interessen zu mobilisieren versteht.

Ganz falsch ist das nicht. Wer hätte diesen Grundton der vergangenen Monate nicht noch im Ohr: »In Libyen haben Nato-Flugzeuge das Ziel X, eine Kommandozentrale der Regierungstruppen, bombardiert und damit die Vorgaben der Resolution 1973 zum Schutz der Zivilbevölkerung streng befolgt.« Irgendwann war die Frage schwer abweisbar, ob es in Gadhafis Armee wirklich mehr Kommandozentralen als Kommandeure gab. Und in welchem Sinn das Wohnhaus seines Sohnes und seiner Enkel oder ein Fernsehsender als Bedrohung für Zivilisten und damit als legitime Ziele aufzufassen waren. Im September 1914 haben deutsche Truppen die Kathedrale von Reims bombardiert. »Aha«, antwortet der Optimist in Karl Kraus’ Letzten Tagen der Menschheit einmal dem Nörgler (Kraus selbst), der diese Bombardierung ein »Stigma des Barbarentums« nennt, »aber die Kathedrale von Reims war ein militärischer Beobachtungsposten!« Ein artiges Déjà-vu. Mit der Entwicklung der Waffentechnik im letzten Jahrhundert scheint die der Kriegslügen nicht recht Schritt gehalten zu haben.

Die Nato war verpflichtet, auf Waffenstillstandsangebote einzugehen

Wer der Intervention und ihrem Resultat, dem Sturz des Diktators, applaudiert, sollte den offensichtlichen Zweckzusammenhang zwischen ihnen nicht leugnen, sondern sich zu dessen Rechtfertigung ein Argument einfallen lassen. Dieses etwa: Wenn der Schutz libyscher Zivilisten, den »mit allen erforderlichen Mitteln« zu sichern die Resolution 1973 ausdrücklich erlaubte, nur durch den Sturz Gadhafis zu gewährleisten war, dann war eben auch dieser Sturz von ihr gedeckt. Einen fassbaren Sinn hat das nur, wenn man dafür nicht bloß ein Fortdauern der Kämpfe zwischen den Konfliktparteien, sondern auch eine systematische Ausdehnung der Gewalt auf die Zivilbevölkerung voraussetzt. (Zu dieser gehören bewaffnete Aufständische nicht.) Denn allein zum Schutz einer Bevölkerung vor dem Fortbestand einer Diktatur darf auch der Sicherheitsrat keinen Krieg autorisieren. Das darf er nur zur Wahrung oder Wiederherstellung der internationalen Sicherheit.

Diktaturen sind scheußlich; aber eine Bedrohung der internationalen Sicherheit und damit ein legitimer Kriegsgrund sind sie nicht schon deshalb. Sie können es freilich werden – und das ist eine der erfreulichsten Entwicklungen des Völkerrechts –, wenn sie dazu übergehen, schwere völkerrechtliche Verbrechen gegen ihr eigenes Volk zu organisieren: Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ethnische Säuberungen. Ebendies, die Besorgnis massenhafter Menschlichkeitsverbrechen nach einer Einnahme Bengasis durch Gadhafi, hat der Rat seiner Autorisierung des Militärschlags ja zugrunde gelegt. Das mag plausibel gewesen sein oder nicht. Jedenfalls ergibt sich daraus ein einfacher Schluss. Die Nato war unbedingt verpflichtet, schon beim ersten der Waffenstillstandsangebote Gadhafis oder eines Vermittlers auch die andere Seite zu Verhandlungen zu zwingen und die Gewalt einzustellen. Dass man dies nicht getan, dass man vielmehr die Weigerung der Rebellen, mit Gadhafi zu verhandeln, unterstützt hat, um dann mit einer »Nichts-zu-machen«-Geste weiter zu bombardieren, hätte auch dem frömmsten Bekenner ein Licht stecken müssen.
Man hat das Ziel des Schutzes von Zivilisten hinter dem des Regimewechsels nicht nur verschwinden lassen, man hat es diesem geopfert. Zehntausende von Libyern haben das mit ihrem Leben bezahlt. Dem landläufigen Zynismus, der nun gerade in jenem Regimewechsel die Rechtfertigung der Intervention findet und feiert, sollte das ein wenig Zurückhaltung nahelegen.

Der Missbrauch der Resolution 1973 war freilich in ihr selber angelegt. Das lenkt den Blick auf die dubiose Rolle des Sicherheitsrats. »Alle erforderlichen Mittel« der Gewaltanwendung, »all necessary measures«, hat er den Intervenienten erlaubt. Die Formel ist in ihrer groben Unbestimmtheit irritierend genug. Aber man hatte sich nolens volens an sie gewöhnt, seit der Rat sie im November 1990 zur Autorisierung des Militärschlags gegen den Irak erstmals verwendet und seither geläufig gemacht hat. Denn immerhin war der Zweck klar bestimmt, zu dem 1990 diese Mittel erlaubt wurden: die Befreiung des besetzten Kuwait. Man halte hiergegen das Ziel, zu dem die Libyen-Resolution alle erforderlichen Gewaltmittel autorisiert: den »Schutz von Zivilisten«. Damit wird der gänzlichen Unbestimmtheit der autorisierten Mittel eine vage Konturlosigkeit des erlaubten Zwecks beigestellt. Die Zuständigkeit zur jeweils konkreten Bestimmung, welche Gewalt »erforderlich« sei und was »dem Schutz von Zivilisten« diene, wird dem freien Ermessen der Intervenienten anheim gegeben. Und wie diese ihre Definitionsmacht aufgefasst haben, war an den stereotypen Erklärungen Anders Fogh Rasmussens zu studieren. Nichts leichter offenbar, als im Tonfall eines Anrufbeantworters noch das gezielte Töten von Fernsehjournalisten, ja das Inkaufnehmen der »kollateralen« Tötung von Gadhafis Enkelkindern als »Schutz von Zivilisten« und deshalb »im strengen Einklang mit Resolution 1973« zu deklarieren.

Was der Sicherheitsrat damit grob verletzt hat, ist das Prinzip der Collective Security. Auf diesem ruht aber die gesamte Architektur des Völkerrechts von Krieg und Frieden. Jenseits der unmittelbaren Notwehr eines überfallenen Staates, so lautet die Grundidee, soll allein die Staatengemeinschaft als ganze, treuhänderisch vertreten durch den Sicherheitsrat, das Recht haben, militärische Zwangsgewalt zu autorisieren oder anzuwenden. Das System hat diverse bekannte Mängel, vor allem das freie Vetorecht der fünf ständigen Ratsmitglieder. Aber es ist das einzige und schon deshalb das beste, das die Welt zur Bekämpfung eines Faustrechts zum Krieg derzeit hat.

Vom Mitglied der Vereinten Nationen zum Outlaw. Was das bedeutet, liegt auf der Hand: Der Rat hat die Pflicht, die Zügel einer autorisierten Kriegführung grosso modo in der eigenen Hand zu behalten, jedenfalls insofern, als er die Bestimmung der sachlichen und zeitlichen Grenzen der Gewaltanwendung für die wenigstens grundsätzliche Möglichkeit seiner eigenen Einflussnahme offenhalten muss. Dazu hat er zahlreiche Möglichkeiten, von der zeitlichen Befristung über die Einrichtung eines verbindlichen Monitorings der Gewaltanwendung bis hin zum spezifischen Ausschluss von Mitteln und Zielen, die jedenfalls untersagt werden. Nichts davon hat er in die Libyen-Resolution aufgenommen. Sie ist, das hat die kalt benutzte Möglichkeit ihres Missbrauchs schmerzhaft demonstriert, das Musterbeispiel einer grob fahrlässigen Fehlentscheidung. Der Rat hat nicht einen Schurkenstaat im Modus kollektiven Zwangs zurückgedrängt in die Schranken des Rechts. Er hat ein Mitglied der Vereinten Nationen zum international outlaw erklärt und der unkontrollierten Gewalt mächtigerer anderer nach deren freiem Gutdünken und zu einem nicht autorisierten Zweck preisgegeben.

Gewiss, eine rechtliche Remedur solcher Entscheidungen des Sicherheitsrats gibt es nicht. Manche Völkerrechtler, zum Beispiel die Urheber des Konzepts der Responsibility to Protect in ihrem gleichnamigen Report vom Dezember 2001, neigen deshalb hier zum Achselzucken. Da die Unrechtmäßigkeit einer Resolution des Rates nicht verbindlich festgestellt werden könne, sei die Frage, ob eine darauf gestützte Intervention jenseits ihrer formellen Legalität illegitim sei, rein akademisch. Nun, vielleicht. Aber was sonst als die Klärung »akademischer«, nämlich theoretischer Fragen wäre denn die Aufgabe der Wissenschaft?
Jedenfalls sollten Völkerrechtler nicht den Kinderglauben unserer Politiker bestärken, der Sicherheitsrat sei eine Art Weltregierung und jeder seiner Beschlüsse daher hinzunehmen wie das Fiat einer allem Recht entrückten göttlichen Offenbarung.

Noch ist die globale Responsibility to Protect (RtoP) keine verbindliche Norm des Völkerrechts. Sie ist ein sich langsam entwickelndes Prinzip. Mit ihm erhält die alte Idee der humanitären Intervention eine plausiblere Gestalt und eine stärkere Grundlage. Nicht eine moralische Befugnis steht infrage, sondern eine rechtliche Pflicht. Für deren Erfüllung ist zunächst jeder Staat in seinen eigenen Herrschaftsgrenzen zuständig. Verkehrt er diese Pflicht in ihr Gegenteil und überzieht die seinem Schutz Befohlenen mit schweren völkerrechtlichen Verbrechen, dann kommt zuletzt auch ein militärisches Eingreifen nach Kapitel VII der UN-Charta infrage. Das ist eine erfreuliche Entwicklung des Völkerrechts. Dass sie aber selber geschützt werden muss, nämlich vor dem Zugriff auf ihr Potenzial zum Missbrauch, hat die Libyen-Intervention beklemmend deutlich gemacht. Wie alle Hilfspflichten ist die RtoP in ihrem Inhalt unbestimmt. Das empfiehlt sie als Maskerade für jederlei sonstigen Zweck. Im Frühjahr 2008 erwog Frankreich unter Rekurs auf die RtoP eine Intervention in Birma, um nach dem verheerenden Zyklon Nargis die Versorgung der Bevölkerung gegen das dortige Regime durchzusetzen. Das mag ein ehrenwertes Motiv gewesen sein. Aber nur Monate später berief sich Russland für seine gewaltsame Intervention in Abchasien auf seine »Schutzpflicht«.

Und nun hat sich die Nato den noblen Titel für ihr Ziel des Regimewechsels in Libyen erschlichen. Was wird vor der Vielfalt menschlichen Elends künftig anderen einfallen, um erst die Schutzpflicht und dann die Waffen zu mobilisieren? Das ist nur eines der unbemerkten Kollateralopfer dieser Intervention. Für viele Staaten ist auf die RtoP ein finsterer Schatten des Verdachts gefallen. Er wird die Fortentwicklung der Norm lange begleiten und irritieren. Und dass der Sicherheitsrat einmal mehr sein Talent demonstriert hat, sich selbst als Treuhänder der Collective Security zu diskreditieren, werden die künftigen Mitspieler der Weltpolitik nicht übersehen.

Die Genugtuung über den Sturz Gadhafis scheint den Blick dafür zu verdunkeln, dass dieser Erfolg schon mit solchen Kriegsfolgen bei Weitem zu teuer bezahlt ist. Nimmt man deren schmerzlichste hinzu: die vielen Tausend ausgelöschten Menschenleben, dann darf man zweifeln, ob das spätere Urteil der Geschichte über diesen Krieg mit dem Votum der heutigen Leitartikel zur Deckung kommen wird.