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Referat bei der Münchener Friedenskonferenz im Februar 2012 unter dem Titel "Zivile (nichtmilitärische) Maßnahmen der UN im Krieg gegen den Terror

„Krieg gegen den Terror“ - ein Schlagwort und ein ideologischer Kampfbegriff der US-Regierung – soll laut Hillarie Clinton seit März 2009 nicht mehr von der Obama-Regierung verwendet werden. Die Frage ist, ob damit auch die Missachtung völkerrechtlicher Standards auf den Müllhaufen der Geschichte geworfen werden soll?

I.
Einer der Kriege der letzten Jahre, allesamt völkerrechtswidrig oder zumindest mit zweifelhafter völkerrechtlicher Grundlage - 1999 in Jugoslawien, seit 2001 in Afghanistan, 2003 im Irak und 2011 in Libyen - ist offen als „Krieg gegen den Terror“ geführt worden:
Ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats haben die USA und Verbündete, darunter auch Deutschland, als Reaktion auf die Verbrechen der 9/11-Attentate unter dem Motto „Operation Enduring Freedom“ im Oktober 2001 einen Krieg gegen Afghanistan begonnen. Tatsachen, welche die USA zur Verteidigung berechtigt hätten, sind niemals belegt worden.


Der parallel geführte militärische ISAF-Einsatz von NATO-Truppen beruhte zwar auf einem Mandat des UN-Sicherheitsrats. Dieses berechtigte aber nur zur militärischen Unterstützung der eingesetzten Übergangsregierung Afghanistans bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit. Der Einsatz wird mit Billigung des UN-Sicherheitsrats bis heute fortgesetzt, obwohl weder das sog. Petersberg-Abkommen und die afghanische „Verfassung“ noch die Karsai-Regierung jemals demokratisch legitimiert wurden.

Allen genannten Kriegen war gemeinsam, dass die angegebenen und die tatsächlichen Kriegsziele wechselten und nicht immer klar zu erkennen waren. Gemeinsam war ihnen auch, dass Medienberichte das militärische Vorgehen weitgehend unkritisch befürworteten. Alternative nichtmilitärische Lösungskonzepte sind öffentlich kaum diskutiert worden.

II.
Es muss ernsthaft bezweifelt werden, ob Politiker und Journalisten erkennen und  akzeptieren, dass militärische Gewalt zur Lösung von Konflikten durch das Völkerrecht grundsätzlich verboten und nur ausnahmsweise unter engen Voraussetzungen gestattet ist.
Völkerrechtliche Grundlage ist die nach dem verheerenden Zweiten Weltkrieg geschaffene UN-Charta, eine der wichtigsten zivilisatorischen Errungenschaften der Menschheit. Mit ihr verpflichten sich alle 193 Mitgliedsstaaten, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, ...um Friedensbrüche ... durch friedliche Mittel nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts ...beizulegen.“ (Art.1 Ziffer 1 UN-Charta). Zentrale Eckpunkte sind
-    die zwingende Verpflichtung zur friedlichen Beilegung aller Streitigkeiten (Art. 2 Ziffer 3),
-    das allgemeine Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt (Art. 2 Ziffer 4) und
-    ein multilaterales Krisenmanagement mit der Möglichkeit, (als letztes Mittel) Rechtsbrecher mit Gewalt auf die Einhaltung der Regeln der Gemeinschaft zu verpflichten.
Das herausragende Organ der UN ist der Sicherheitsrat (SR). Ihm ist die vorrangige Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen worden (Art. 24 Abs. 1). Er darf Sanktionen nach Kap. VII (UN-Charta) anordnen, aber nur nachdem die Mitglieder des Sicherheitsrats gemäß Art. 39 förmlich festgestellt haben, dass „eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung (Aggression) vorliegt.“ Dabei sind der Friedensbegriff und der Aggressionsbegriff in der UN-Charta nicht definiert.

III
Der Begriff des „Terrorismus“ taucht in der UN-Charta nicht auf. Die UN-Mitgliedsstaaten haben sich bisher weder auf eine Definition des Terrorismus noch auf eine umfassende Anti-Terror-Konvention einigen können.  
Ich gehe von dem Terrorismus-Begriff aus, der den SRs-Resolutionen der vergangenen Jahre zugrunde liegt, die jeweils an konkrete Gewaltakte anknüpfen. Für die rechtliche Bewertung von Bedeutung ist, ob der konkrete Terrorakt von privaten Personen/Gruppen verübt worden ist oder ob der Terrorakt einem anderen Staat  nachweisbar zuzurechnen ist. Denn nur in diesem zweiten Fall kann der Terrorakt eine Verletzung des Gewaltverbots nach Art. 2, Ziffer 4 UN-Charta darstellen und damit den betroffenen Staat zur Selbstverteidigung berechtigen. Ist der Terrorakt keinem Staat zuzurechnen, darf der betroffene Staat nur mit polizeilichen und justiziellen Mitteln reagieren.

Der SR kann in beiden Fällen, also auch im Falle privaten Terrors den internationalen Frieden als bedroht ansehen und Sanktionen anordnen. Aus der Tatsache, dass der SR terroristische Akte als Friedensbedrohung feststellt, ist jedoch noch nicht zu schließen, dass auch eine Verletzung des Gewaltverbots vorliegt.  

1) In den letzten zwanzig Jahren hat der SR schrittweise die alleinige Zuständigkeit für das Einschreiten bei Terroranschlägen für sich in Anspruch genommen. Die folgenden SRs-Resolutionen belegen das, wobei sich aus ihnen bereits die Wege und Mittel des Einschreitens ergeben:

1992 ist der SR mit der Resolution 748 wegen der Nichtauslieferung der mutmaßlichen Attentäter von Lockerbie gegen Libyen vorgegangen. Er hat sich auf Kap. VII berufen und die Verhinderung von Handlungen des internationalen Terrorismus als essentiell für die Wahrung des Friedens und der Sicherheit bezeichnet.
1999 hat er mit der Resolution 1267 nach Kap. VII weit reichende Sanktionen gegen das Taliban-Regime in Afghanistan beschlossen.  Als Begründung wurde angeführt, dass die Taliban die Ausbildung von Terroristen und die Vorbereitung terroristischer Anschläge ermöglichten. Die Verhinderung des Terrorismus sei essentiel für die Wahrung des Friedens und der Sicherheit. Angeordnet wurden Flugverbotszonen für die Flugzeuge und das Einfrieren von Bankkonten und des Vermögens der Taliban. Ein Sanktions-Komitee sollte die Durchführung kontrollieren. Die Sanktionen wurden später um Reiseverbote, Waffenembargos und den Personenkreis erweitert. Die Sanktionsausschüsse des SRs führen umstrittene Listen von Verdächtigen, gegen die alle UN-Mitgliedsstaaten einzuschreiten verpflichtet sind.

Ebenfalls im Jahre 1999 forderte der SR durch die Resolution 1269 die Staaten allgemein zur Bekämpfung des Terrorismus und zum Abschluss einer internationalen Anti-Terrorismus-Konvention auf.  Dasselbe wiederholte er am 12. 9. 2001, einen Tag nach dem Anschlag auf die Twin-Towers, das Pentagon und andere Einrichtungen der USA, wobei er die Terroranschläge als kriminell und als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit bezeichnete.

Mit der Resolution 1373 vom 28.9.2001 ging der SR noch sehr viel weiter.  Erneut bezeichnete er sich als allgemein zuständig für Akte des internationalen Terrorismus und erklärte, dass er jeden Akt des internationalen Terrorismus als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit betrachtet. Seine Maßnahmen nach Kap. VII richten sich an alle Staaten. Nach Art einer Rahmengesetzgebung gebietet er, die Finanzierung terroristischer Handlungen zu verhindern und das Geldsammeln zu bestrafen, Vermögen einzufrieren, Geldtransfer zu verbieten, vor Anschlägen zu warnen, Zufluchtsorte zu verweigern, die Nutzung der Hoheitsgebiete zu verhindern, Unterstützer vor Gericht zu stellen, die Bewegung von Terroristen durch Grenzkontrollen zu verhindern, relevante Informationen auszutauschen, den Missbrauch der Asylgewährung und des Flüchtlingsstatus zu verhindern und binnen 90 Tagen über die eingeleiteten Schritte Bericht zu erstatten. Die Maßnahmen sind zeitlich, räumlich und sachlich nicht begrenzt. Zur Überwachung wurde ein Counter-Terrorism-Commmittee geschaffen.

Hervorzuheben ist, dass diese Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus „friedliche (nichtmilitärische) Sanktionen“ nach Art. 41 UN-Charta sind. Militärische Sanktionen hat der SR vermieden, offensichtlich, weil die Terrorakte keinem Staat zuzurechnen waren.

Einen Schritt weiter ging der SR bei den Bombenattentaten von Madrid 2004. Obwohl er ebenso wie die spanische Regierung die Verantwortlichkeit der ETA unterstellte – und damit keinen internationalen Terrorismus – sah er sich als zuständig an und ging nach Kap. VII vor, indem er die terroristischen Anschläge als Bedrohung für den Frieden und die Sicherheit bezeichnete.  Er postulierte die Verpflichtung aller Staaten, im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Resolution 1373 (!) die Drahtzieher der Anschläge zu überführen und vor Gericht zu stellen.

Diese Inanspruchnahme einer Allzuständigkeit bei terroristischen Anschlägen wird ergänzt durch die Resolution 1540, mit der die Weitergabe von ABC-Waffen als Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit bezeichnet und allen Staaten ein umfassender Pflichtenkatalog auferlegt wird.

2) Kritik wegen der fehlenden Einhaltung der menschenrechtlichen Standards veranlassten den SR in späteren Resolutionen bei der Bekämpfung des Terrorismus die Menschenrechte stärker hervorzuheben.  Die kritischen Entscheidungen verschiedener regionaler Gerichte wegen des fehlenden Rechtschutzes führten zur Einrichtung eines „Ansprechpartners“ und verbesserter Anhörungsmöglichkeiten. 2009 richtete der SR schließlich das Amt einer Ombudsperson ein,  das 2011 nochmals deutlich aufgewertet wurde.  Bereits am 7.6.2010 war die ehemalige Richterin am Internationalen Strafgerichthof Kimberley Prost zur Ombudsperson ernannt worden. Beschwerden können übrigens per e-Mail eingelegt werden.

Die Definitionshoheit des SR, was er als Terrorismus ansieht und was nicht, ist zu Recht kritisiert worden. Hinzu kommt die fehlende gerichtliche Kontrolle. Kontrolliert werden können die Anordnungen des SR erst in der Phase ihres Vollzuges durch die verpflichteten Staaten. Dabei können sie von nationalen und regionalen Gerichten überprüft werden. Setzen diese dem SR Grenzen, so wird er das nicht unbeachtet lassen können – denn er ist beim Vollzug seiner Sanktionen auf die Einzelstaaten angewiesen.

3) Die Möglichkeiten des SR, im Rahmen von Kapitel VII durch Sanktionsmaßnahmen nach Art. 41 UN-Charta gegen den Terrorismus vorzugehen, sind umfassend. Zwar nennt die UN-Charta nur die Unterbrechung von Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindung sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen. Art. 41 UN-Charta ermöglicht jedoch den Einsatz aller denkbaren nicht-militärischen Mittel, um auf einen Staat, der die Friedenspflichten nicht beachtet, Druck auszuüben  (wie gegen Libyen im Falle Lockerbie) oder um allgemeine Maßnahmen quasi-gesetzgeberischer Art anzuordnen.  (wie nach 9/11 durch die Res. 1373, s.o.).  Von erheblicher Reichweite sind dabei Maßnahmen des SR, die darauf hinzielen, die finanzielle Basis des Terrorismus zu zerstören.

Militärische Sanktionsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta darf der SR nur subsidiär anordnen, wenn nichtmilitärische Sanktionen voraussichtlich unzulänglich sind oder sich als unzulänglich erwiesen haben.
Die Frage, ob die Terrorakte bestimmten Staaten zuzurechnen sind, lässt sich häufig auch für den SR nicht beantworten. Das mag der Grund dafür sein, dass der SR die Terroranschläge meistens nur als Akte der Kriminalität  bezeichnet und die Staaten dazu auffordert, „die Täter, Organisationen und Förderer vor Gericht zu stellen“ , also mit Sanktionen der Zivilgesellschaft zu reagieren.

4) Die mit Terroranschlägen angegriffenen Staaten können sich durch Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta gegen die Staaten zur Wehr setzen, denen nachgewiesen werden kann, dass sie den Terror veranlasst oder gefördert haben. Der Internationale Gerichthof (IGH) hat entschieden, dass ein bewaffneter Angriff nur dann zur Selbstverteidigung berechtigt, wenn er eine gewisse Intensität hat. Ein Gewaltakt unterhalb dieser Schwelle löst das Recht auf sofortige und verhältnismäßige Abwehrmaßnahmen aus, nicht jedoch ein umfassendes Selbstverteidigungsrecht.

Die Frage, ob die im Oktober 2001 begonnene „Operation Enduring Freedom“ und der Angriff auf Afghanistan mit dem Völkerrecht vereinbar sind, lässt sich eindeutig beantworten.
Obwohl sich die USA bereits kurz nach dem Terroranschlägen vom 11. 9. 2001 mehrmals um eine Resolution des SRs bemüht hatten, die einen Angriff auf Afghanistan autorisiert hätte, hat der SR in allen Resolutionen eindeutig vermieden, Militäraktionen zu beschließen. Er hat stattdessen alle Staaten aufgefordert, zusammen zu arbeiten, um die Täter, Organisationen und Unterstützer vor Gericht zu bringen.
Der SR hat den USA im konkreten Fall auch kein Selbstverteidigungsrecht zugebilligt. In den Einleitungen seiner Resolutionen 1368 und 1373 hat er lediglich allgemein das „naturgegebene Recht der Selbstverteidigung im Einklang mit der Charta“ bekräftigt. Dieses in Art. 51 UN-Charta geregelte Recht steht einem angegriffenen Staat nur zu, bis und solange der SR die zur Friedenssicherung erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Das war mit den umfassenden Maßnahmen der SR-Resolutionen 1368 und 1373 bereits im September geschehen.
Darüber hinaus lagen auch die Voraussetzungen des Selbstverteidigungsrechtes nicht vor: Der Angriff war abgeschlossen, die Täter tot, die Gefahr weiterer Angriffe war eben so wenig zu belegen, wie die Mitverantwortung des Staates Afghanistan.
US-Präsident George W. Bush muss das gewusst haben. Denn in seiner ersten Fernsehansprache unmittelbar nach den Anschlägen hat er angekündigt, die USA werde die Täter ermitteln und vor Gericht stellen. Bereits in der nächsten öffentlichen Erklärung ging er auf Kriegskurs.

Werden Staaten Opfer terroristischer Akte, die sie anderen Staaten zurechnen können und die mittelbar den Frieden gefährden können, so sind sie nach Kapitel VI verpflichtet, sich zunächst um die Beilegung durch Verhandlungen, Untersuchungen, Vermittlungen, gerichtliche Entscheidungen, die Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder durch andere friedliche Mittel zu bemühen. Dazu können sie auch vom SR aufgefordert werden.

Werden Staaten Opfer terroristischer Angriffe, die sie keinem anderen Staat zurechnen können, gibt es nur den Weg über polizeiliche Ermittlungen und Maßnahmen der Justiz. Die Anrufung des Internationalen Gerichtshofs ist ausgeschlossen. In diesem Zusammenhang werden die zahlreichen internationalen Abkommen bedeutsam, die zur Bekämpfung des Terrorismus, der Piraterie und des Schutzes der Zivilluftfahrt und bestimmter Personenkreise von den Staaten vereinbart worden sind.

IV.
Die UN-Generalversammlung ist auch bei Terroranschlägen völkerrechtlich nicht berechtigt, der Staatengemeinschaft durch Sanktionen bestimmte Verhaltensweisen vorzuschreiben. Im Falle der Lähmung des SR durch einen Veto-Staat gibt die Möglichkeit einer „Uniting for Peace-Resolution“ der UN-Generalversammlung heute nur noch die Möglichkeit zur Einberufung einer Notstands-Sondertagung.

Die UN-Generalversammlung hat - allerdings völkerrechtlich nicht rechtsverbindlich  – Grundsätze der Verhütung und Bekämpfung terroristischer Akte aufgestellt , Empfehlungen abgegeben und Anti-Terror-Konventionen vorbereitet und gefördert.  UN-Generalsekretär Kofi Annan hat Empfehlungen für eine weltweite Strategie der UN zur Bekämpfung des Terrorismus vorgestellt, die  2006 zur Verabschiedung einer entsprechenden Resolution der UN-Generalversammlung führten.

V.
Sind dem SR rechtliche Grenzen gesetzt? Art. 39 UN-Charta gewährt dem SR kein rechtlich unbegrenztes Ermessen, das Vorliegen von Situationen festzustellen, in denen seine Zuständigkeit eingreift.  Denn die in Art. 39 UN-Charta verwendeten Begriffe sind Rechtsbegriffe, also überprüfbar. Rechtsschutz gibt es jedoch nicht. Der Internationale Gerichtshof in Den Haag (IGH) besitzt keine Kompetenz, die Einhaltung der Satzung durch andere UN-Organe zu kontrollieren. Er kann nur um Rechtsgutachten gebeten werden – und auch nur durch andere UN-Organe. Wenn UN-Mitgliedsstaaten die Auffassung vertreten, Maßnahmen des SR seien rechtswidrig, so können sie diese nicht unmittelbar anfechten.  Sie haben nur die Möglichkeit der indirekten Rechtskontrolle auf der Ebene der Mitgliedsstaaten, die die Resolution ausführen.

Das Problem, dass der Sicherheitsrat durch den Einspruch nur einer der fünf Veto-Mächte an dem Einschreiten gehindert werden kann, lässt sich hier nicht lösen. Vorschläge, die UN oder Einrichtungen der Vereinten Nationen zu reformieren sind im Konfliktfall nicht hilfreich. Eine Änderung der UN-Charta müsste von allen 193 UN-Staaten mühsam ausgehandelt, unterzeichnet und ratifiziert werden. In dieser Hinsicht ist wenig zu erwarten. Kommt durch ein Veto kein Beschluss zustande, erhält das Selbstverteidigungsrecht des angegriffenen Staates wieder größere Bedeutung. Rechnet dieser einen Terrorsanschlag einem anderen Staat zu und setzt sich ihm gegenüber zu Wehr, so kann eine rechtliche Überprüfung nachträglich durch den IGH stattfinden.

Eine Alternative zur Einhaltung und Stärkung des UN-Systems gibt es nicht, wenn wir vermeiden wollen, dass in den internationalen Beziehungen Willkür, Gewalt und das Recht des Stärkeren herrschen.

VI
Was kann die Friedensbewegung tun?

Bei der Ombudsperson der UN können Beschwerden gegen Sanktionen des SR eingelegt werden, die z.B. aufgrund einer unzureichenden Sachverhaltsermittlung oder ohne ausreichende Prüfung nichtmilitärischer Sanktionen und unter Verletzung des Prinzips der Subsidiarität beschlossen worden sind.
Der Durchführung ziviler und militärischer Maßnahmen können innerstaatlich Steine in den Weg gelegt werden: Würde die Bundeswehr im Rahmen eines von dem SR ermächtigten Antiterror-Einsatzes unberechtigt militärische Gewalt anwenden, so sollte der Rechtsweg vor die Verwaltungsgerichte oder das Bundesverfassungsgericht geprüft werden. Das Gleiche gilt für möglicherweise grundrechtswidrige Ermittlungs- oder Verfolgungsmaßnahmen.

Strafrechtlich könnten die Regierungsmitglieder wegen Führung eines Angriffskrieges allerdings noch nicht verfolgt werden. Denn im Völkerstrafgesetzbuch ist die Führung eines Angriffskrieges nur als künftiger Straftatbestand vorgesehen. Die Konkretisierung scheitert bislang daran, dass sich die Staatengemeinschaft nicht auf eine gemeinsame Definition der Aggression einigen kann.
In Deutschland ist das Gebot des Art. 26 GG, den Angriffskrieg strafrechtlich zu ächten, vom Gesetzgeber völlig unzureichend umgesetzt worden. Nach § 80 StGB ist lediglich die Vorbereitung eines Angriffskrieges, nicht jedoch die Führung oder Beteiligung strafbar.

Darüber hinaus  bleibt nur der Weg, auf die öffentliche Meinung und die Politik Einfluss zu nehmen. Der Prozess des fact-finding, d.h. der sorgfältigen Ermittlung und Feststellung der Tatsachen, mit denen das Einschreiten begründet wird, sollte besonders sorgfältig geprüft werden. Bekanntlich stirbt die Wahrheit im Krieg als Erstes.

Zudem dürfte die Aufdeckung und Behebung der vielfältigen Ursachen des Terrorismus nachhaltiger wirken als alle UN-Sanktionen.

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